RAPPORT N° DLES/2007/2129

Objet : Expérimentation du revenu de solidarité active (RSA) sur le territoire de l'Avesnois, au sein des unités territoriales de prévention et d'action sociale de Maubeuge-Hautmont et Avesnes-Fourmies.

Vu le code de l'action sociale et des familles ;

Vu l'article 142 de la loi de finances initiale pour l'année 2007 ;

Vu les articles 18 à 23 de la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat ;

Vu le décret n° 2007-1433 du 5 octobre 2007 relatif à l'expérimentation du revenu de solidarité active mise en œuvre en faveur des bénéficiaires de l'allocation de parent isolé et du revenu minimum d'insertion ;

Vu le décret n° 2007-1552 du 31 octobre 2007 autorisant le département du Nord à expérimenter la mise en œuvre du revenu de solidarité active ;

Vu la délibération de l'assemblée plénière DLES/2007/16 du 21 mars 2007 portant candidature du département du Nord à l'expérimentation du revenu de solidarité active ;

Vu le dossier et le complément de dossier décrivant les modalités de l'expérimentation du revenu de solidarité active déposés respectivement auprès du préfet du département du Nord le 28 juin 2007 et le 28 septembre 2007.

Par la délibération DLES/2007/16 adoptée par l'assemblée plénière le 19 mars 2007, le département s'est officiellement porté candidat à l'expérimentation du revenu de solidarité active. Le dossier de candidature ainsi que son avenant décrivant les modalités de l'expérimentation du revenu de solidarité active ont été déposés respectivement auprès du préfet du département du Nord le 28 juin 2007 et le 28 septembre 2007.

En application des dispositions combinées de l'article 142 de la loi de finances initiale pour 2007, des articles 18 à 23 de la loi du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat et du décret du 31 octobre 2007, le département a été autorisé à expérimenter la mise en œuvre du revenu de solidarité active (RSA).

Le département du Nord connaît une situation économique et sociale plus difficile que celle des autres départements. Au 31 décembre 2006 :

― nombre d'allocataires du RMI : 76 688 ;

― ratio allocataires du RMI/population 25-60 ans : 6,4 % ;

― taux de chômage : 12,1 % ;

― coût de l'allocation RMI : 354 609 190 EUR.

Face à ce contexte peu favorable, le département du Nord mène une politique d'insertion très active pour laquelle il mobilise des moyens importants : 68 millions d'euros sont inscrits au budget 2008. Il souhaite explorer de nouvelles voies pour favoriser le retour à l'emploi et le maintien dans l'emploi et être force de proposition dans le cadre d'une expérimentation.

Le rapport sur la pauvreté, la famille et la vulnérabilité d'avril 2005, dont est issu le RSA, a été suivi de nombreux rapports ou études sur d'autres façons d'appréhender l'insertion ou encore sur la fusion des minima sociaux. Depuis quelques années, une véritable réflexion de fond s'est engagée sur la base des principaux constats suivants :

― les allocataires du RMI sortent peu du dispositif ;

― le RMI génère des effets de seuil rendant difficile l'incitation à la reprise d'activité ;

― le dispositif est complexe et peu lisible pour les personnes concernées.

L'expérimentation du RSA représente l'élément catalyseur de cette réflexion. Se positionner comme acteur de l'expérimentation permettra :

― de peser sur les conditions de l'expérimentation, en particulier sur ce qui concerne les enjeux financiers ;

― d'identifier les écueils d'un système qui est amené à être généralisé prochainement ;

― d'être partie prenante et force de proposition dans les débats qui précèderont les travaux législatifs ;

― et, de par la taille et les caractéristiques du Nord, de préfigurer les avantages et les inconvénients de la généralisation.

Par ailleurs, cette expérimentation est l'occasion de renforcer le partage d'expériences entre les départements, le Nord étant déjà identifié dans les instances nationales comme un département innovant en matière d'insertion.

Un travail collectif important sur ce nouveau dispositif est engagé depuis plusieurs mois dans le département. Les partenaires institutionnels et associatifs ont été associés dès l'élaboration du dossier de candidature et ont prouvé leur intérêt en participant activement à toutes les instances de réflexion.

Le dispositif ainsi que ses annexes ont été rédigés en étroite concertation avec l'Agence nouvelle des solidarités actives (ANSA).

1. Objet de l'expérimentation

L'expérimentation du revenu de solidarité active comporte deux dispositifs complémentaires qui peuvent être activés cumulativement ou non :

― une incitation financière mensuelle RSA qui a pour objectif d'assurer l'augmentation des ressources d'un allocataire du RMI qui prend ou reprend un travail, accède à une formation rémunérée de plus de 78 heures ou accroît son activité afin d'atteindre un revenu garanti qui tient compte des revenus d'activité professionnelle et des charges de famille ;

― un dispositif général qui combine aides financières individuelles et complémentaires, accompagnements spécifiques (accompagnement au changement, accompagnement dans l'emploi) et actions ciblées (accès aux actions mobilité) : le « Réseau » de Solidarités actives (RSA+).

2. Durée de l'expérimentation et du versement

du revenu de solidarité active

L'expérimentation est prévue pour une durée de trois ans à compter du 1er novembre 2007, date de la publication du décret autorisant le département du Nord à expérimenter la mise en œuvre du revenu de solidarité active.

Le versement du revenu de solidarité active s'effectue dès l'entrée de l'allocataire dans le dispositif RSA jusqu'à la fin de l'expérimentation tant que les critères d'éligibilité sont respectés et sous réserve d'une déclaration régulière et transparente des ressources.

3. Dérogations à la réglementation en vigueur

Afin d'instituer à titre expérimental l'incitation financière « revenu de solidarité active » et conformément à l'article 19 de la loi susvisée du 21 août 2007, le département du Nord déroge à certaines dispositions législatives et réglementaires du code de l'action sociale et des familles et du code du travail, et notamment aux articles :

― L. 262-11 du code de l'action sociale et des familles, afin de pouvoir modifier le régime d'intéressement des bénéficiaires du RMI reprenant une activité sans limite de durée ou suivant une formation de plus de 78 heures mensuelles ;

― à ce même article, afin de pouvoir rendre éligibles au revenu de solidarité active les bénéficiaires du RMI ou les personnes percevant la prime forfaitaire ;

― R. 262-10 du code de l'action sociale et des familles précisant les modalités de cumul des activités salariées ou non salariées et décrivant la prime forfaitaire et son montant ;

― R. 262-11 du code de l'action sociale et des familles décrivant la liste des pièces justificatives exigées pour percevoir la prime forfaitaire fixée par arrêté ministériel ;

― R. 262-11-3 du code de l'action sociale et des familles décrivant la période de carence de six mois après une interruption d'activité pour ouvrir droit à un nouveau cycle d'intéressement cumul RMI, revenus d'activité et prime forfaitaire ;

― R. 262-11-5 du code de l'action sociale et des familles décrivant les conditions de versement de la prime forfaitaire en cas d'interruption, puis de reprise d'activité ;

― L. 322-12 du code du travail pour modifier les critères d'éligibilité, le montant et les modalités de versement de la prime de retour à l'emploi pour les bénéficiaires du RMI ;

― R. 322-20 du code du travail décrivant la prime de retour à l'emploi (PRE) et ses modalités de versement.

4. Territoire d'expérimentation

Conformément à l'article 142 de la loi de finances initiale pour l'année 2007, qui stipule que « les expérimentations peuvent porter sur une partie du territoire du département », l'expérimentation est menée sur le bassin d'emploi de l'Avesnois. Au sein de ce territoire, deux unités territoriales de prévention et d'action sociales contiguës ont été sélectionnées : Maubeuge-Haumont et Avesnes-Fourmies en intégrant la totalité de la ville de Maubeuge.

Les communes concernées sont :

Anor, Avesnelles, Avesnes-sur-Helpe, Baives, Bas-Lieu, Beaufort, Beaurepaire-sur-Sambre, Beaurieux, Berelles, Beugnies, Boulogne-sur-Helpe, Boussières-sur-Sambre, Cartignies, Choisies, Clairfayts, Dimechaux, Dimont, Dompierre-sur-Helpe, Dourlers, Eccles, Lez-Fontaine, Eclaibes, Eppe-Sauvage, Etroeungt, Feignies, Felleries, Féron, Flaumont-Waudrechies, Floursies, Floyon, Fourmies, Glageon, Gognies-Chaussée, Grand-Fayt, Hargnies, Haut-Lieu, Hautmont, Hestrud, Larouillies, Lez-Fontaine, Liessies, Limont-Fontaine, Longueville (la), Louvroil, Marbaix, Maubeuge, Moustier-en-Fagne, Neuf-Mesnil, Ohain, Petit-Fayt, Rainsart, Ramousies, Sains-du-Nord, Sars-Poteries, Sémeries, Semousies, Solre-le-Château, Solrinnes, Saint-Aubin, Saint-Hilaire-sur-Helpe, Saint-Rémy-du-Nord, Taisnières-en-Thiérache, Trélon, Vieux-Mesnil, Wallers-en-Fagne, Wignehies, Willies.

Ce territoire concerne 6 092 bénéficiaires du RMI (chiffres décembre 2006) susceptibles de reprendre une activité, d'augmenter leur nombre d'heures travaillées ou d'accéder à une formation rémunérée de plus de 78 heures mensuelles.

5. Critères d'éligibilité au revenu de solidarité active

La population concernée par l'expérimentation est constituée d'allocataires du RMI (ayant ou non un droit versable) et de leurs ayants droit résidant sur le territoire expérimental, sans condition d'ancienneté :

― prenant ou reprenant un emploi ou une activité de travailleur indépendant ;

― accédant à une formation rémunérée de plus de 78 heures mensuelles ;

― augmentant leur nombre d'heures travaillées.

6. Activités professionnelles ou formations

ouvrant droit au revenu de solidarité active

Le revenu de solidarité active s'applique pour tout allocataire en situation, dès l'entrée dans le dispositif RMI, quel que soit :

― le type de contrat (CDD, CDI), hors contrats aidés ;

― le type d'employeur (public, privé, associatif) ;

― le type de régime social (général, agricole, indépendant) ;

― le type d'activité (salarié, indépendant, formations rémunérées) ;

― la localisation géographique de l'emploi (zone d'expérimentation ou hors zone, département du Nord ou hors département).

Le revenu de solidarité active peut être activé dès la première heure travaillée, quel que soit le salaire horaire.

7. Caractéristiques du revenu de solidarité active

Le RSA est une prestation combinant revenu d'activités, aides sociales et aides fiscales. Il se traduit par une forme d'intéressement au travail ayant pour principaux objectifs :

― l'incitation à la reprise d'activités et au maintien dans l'emploi ;

― l'amélioration du revenu global de la famille même en cas de travail à temps partiel.

7.1. L'incitation financière « revenu de solidarité active »

Barème RSA

Le mécanisme d'intéressement actuel, réformé par la loi « Retour à l'emploi » du 23 mars 2006, ne concerne que les personnes qui travaillent plus de 78 heures par mois (un peu plus d'un mi-temps).

Dans le système actuel, il est possible de cumuler l'allocation de RMI avec les revenus tirés d'une activité professionnelle (salariée ou non salariée) ou d'une formation rémunérée pendant une durée de douze mois. Ce cumul est intégral au cours des trois premiers mois qui suivent la reprise d'activité ou le début de la formation. Du quatrième au douzième mois qui suivent la reprise d'activité ou le début de la formation, le montant de l'allocation varie en fonction de la durée de l'activité ou de la formation :

― lorsqu'elle est de 78 heures minimum par mois, le montant du RMI perçu par l'allocataire est diminué de la totalité du salaire ;

― lorsqu'elle est inférieure à 78 heures par mois, le montant du RMI perçu par l'allocataire est diminué de la moitié du salaire.

Les bénéficiaires du RMI qui reprennent une activité professionnelle ou une formation peuvent également percevoir une prime de retour à l'emploi ou une prime forfaitaire de retour à l'emploi.

Ce système présente d'importantes limites :

― il est complexe et différent selon le nombre d'heures travaillées (plus ou moins de 78 heures mensuelles) ;

― il n'améliore pas la situation des personnes les plus en difficulté (celles qui reprennent un emploi à temps très partiel) ;

― il est inégalitaire : pas de prise en compte de la composition familiale dans le montant de l'intéressement ;

― il maintient des effets de seuil très importants, notamment selon la durée travaillée et à la fin de la période d'intéressement ;

― il est limité dans le temps ;

― il reste peu lisible pour les bénéficiaires et ne suffit donc pas à rendre totalement incitative la reprise d'emploi.

Contrairement aux mesures d'intéressement actuelles, l'incitation financière RSA est versée dès la première heure travaillée, quel que soit le nombre d'heures travaillées (plus ou moins de 78 heures).

L'incitation financière RSA est versée au-delà de la première année d'activité, tout au long du parcours professionnel de l'allocataire du RSA, pendant la durée de l'expérimentation.

Avec le RSA, l'intéressement est plus favorable. Les bénéficiaires du RMI perçoivent le montant du RMI diminué de 30 % des revenus d'activité (et non plus de 50 %). L'incitation financière RSA est, en conséquence, un revenu complémentaire qui s'ajoute aux revenus du travail, aux diverses allocations et à une fraction du RMI.

La formule de calcul permettant de déterminer le revenu garanti est fixée comme suit :

RSA = RMI taux plein ― autres ressources (*) ― 0,3 × revenus du travail

(*) Autres ressources : celles retenues en matière de RMI en application de l'article L. 262-10 du code de l'action sociale et des familles.

Date d'effet et détermination du montant du revenu de solidarité active (les contrats aidés n'entrent pas dans le champ de l'expérimentation RSA du département du Nord)

L'incitation financière RSA est due à compter du premier jour du mois au cours duquel les conditions de droit sont réunies. Elle cesse d'être due à compter du premier jour du mois suivant celui au cours duquel les conditions cessent d'être réunies.

Lorsque le bénéficiaire interrompt son activité professionnelle ou sa formation rémunérée pendant une durée minimale de 6 mois, il peut à nouveau bénéficier d'un revenu garanti égal au montant du RMI augmenté de 100 % des revenus tirés de l'exercice d'une activité professionnelle ou du suivi d'une action de formation.

Gestion de la prestation

Modalités de calcul et de liquidation du RSA

L'incitation financière RSA est liquidée par la caisse d'allocations familiales et la Mutualité sociale agricole pour des périodes successives de trois mois sur la base des ressources effectivement perçues au cours des trois mois précédents. Elle est versée chaque mois à terme échu.

Les ressources prises en compte pour le calcul de l'incitation financière sont égales à la moyenne trimestrielle des ressources perçues au cours des trois mois précédant la demande ou la révision.

Le bénéficiaire de l'incitation financière RSA est tenu de faire connaître sans délai à la caisse d'allocations familiales (CAF) ou à la Mutualité sociale agricole (MSA) chargée de la liquidation de sa prestation toute information ou tout changement relatif à sa résidence, sa situation de famille et professionnelle, ses ressources et aux biens dont il dispose.

La gestion du revenu de solidarité active est déléguée par le président du conseil général à la CAF de Maubeuge et à la Mutualité sociale agricole du Nord dans le cadre d'une convention.

Dispositions particulières

Un comité associant le département du Nord et les organismes payeurs (caisse d'allocations familiales et Mutualité sociale agricole) se réunira pour étudier les situations particulières (travailleurs saisonniers, intermittents du spectacle...) afin de préciser les règles de gestion.

Interruption d'activité

Lorsque le bénéficiaire interrompt son activité professionnelle ou son action de formation rémunérée, le versement de l'incitation financière RSA est suspendu.

En cas d'incapacité physique médicalement constatée de continuer ou de reprendre le travail, d'accident du travail ou de maladie professionnelle, de congé légal de maternité, de paternité ou d'adoption, le bénéficiaire qui exerçait une activité ou suivait une action de formation a droit, à compter de son arrêt de travail, au maintien de l'incitation financière RSA pour une durée qui ne peut excéder trois mois. Les indemnités journalières de sécurité sociale sont assimilées, pour le calcul de l'allocation, à des salaires.

Déménagement hors du territoire expérimental

Lorsque le bénéficiaire du revenu de solidarité active déménage dans le département du Nord en dehors du territoire expérimental, l'incitation financière RSA continue à être versée dans les conditions prévues par la présente délibération.

Déménagement hors du département du Nord

Lorsque le bénéficiaire du revenu de solidarité active déménage en dehors du département du Nord, le contrat RSA est rompu et l'incitation financière RSA cesse d'être versée, la personne perdant sa qualité de bénéficiaire du RMI du département du Nord.

Cessation de participation à l'expérimentation

Lorsque les montants versés au titre de l'expérimentation RSA, appréciés au moment où les bénéficiaires cessent de participer à l'expérimentation, sont inférieurs à ceux qu'ils auraient perçus s'ils n'avaient pas participé à l'expérimentation, la différence leur est restituée.

Contestations

Les contrats aidés sont exclus du champ de l'expérimentation. Pour ces contrats, et au cas où leurs bénéficiaires solliciteraient la possibilité d'entrer dans le dispositif, une décision de rejet de leur demande devra leur être notifiée.

Les contentieux relatifs au RSA (l'entrée dans le dispositif ou le paiement du revenu) sont gérés selon les mêmes règles que celles prévues pour la prime forfaitaire mentionnée à l'article L. 262-11 du code de l'action sociale et des familles, cela conformément aux dispositions du II de l'article 19 de la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat. Ce contentieux relève de la compétence de la commission départementale d'aide sociale du Nord, en première instance.

7.2. Le « Réseau » de solidarités actives (RSA +)

Définition du dispositif

Le dispositif RSA+, « Réseau » de Solidarités actives, est un dispositif général complémentaire activé sur la base d'un diagnostic socioprofessionnel, formalisé dans le contrat d'insertion, en fonction de la situation du bénéficiaire. Il combine des aides financières individuelles et complémentaires avec des accompagnements spécifiques et des actions ciblées.

Critères d'éligibilité

Le « Réseau » de solidarités actives s'applique pour tous les bénéficiaires de l'incitation financière revenu de solidarité active.

Champ d'intervention

Des aides financières individualisées et complémentaires

au revenu de solidarité active

Activées sur la base d'un diagnostic socioprofessionnel de la situation du bénéficiaire du revenu de solidarité active et de sa famille et mises en œuvre sous la forme d'une régie par les services du département du Nord, ces aides sont mises en place pendant les premiers mois de la reprise d'activité. Elles répondent au principe de réactivité afin d'être en adéquation avec les besoins du bénéficiaire du RSA.

L'accompagnement au changement

Le soutien social envisagé permet d'aider au maintien d'un équilibre familial et social au regard des changements causés par une reprise d'activité. Il comporte des actions aidant à la résolution de difficultés connexes à la reprise d'activité et notamment dans le domaine de la santé, de la garde d'enfants, de la gestion budgétaire ou du logement. Ce soutien est assuré par le référent généraliste de parcours.

L'accompagnement dans l'emploi

L'appui à l'intégration professionnelle vise à maintenir la dynamique individuelle du bénéficiaire en soutenant la capitalisation des savoir-être et des capacités de communication par des actions de formation, à éviter les ruptures de travail et à inciter à l'augmentation du nombre d'heures travaillées en favorisant le développement et la capitalisation des compétences professionnelles des bénéficiaires dans l'emploi. Cette action est assurée par le conseiller en insertion professionnelle et peut être menée en lien avec l'employeur le cas échéant.

Un accès prioritaire aux actions de mobilité

Les bénéficiaires du revenu de solidarité active pourront accéder en priorité aux actions de mobilité visant le déplacement : auto-école sociale, transports à la demande, location de véhicule... En articulation avec l'accompagnement au changement, ils pourront également suivre des modules spécifiques d'aide à l'autonomie.

8. Expérimentation RSA et contrat d'insertion

Lors de l'ouverture des droits au revenu de solidarité active, le bénéficiaire reçoit une information complète sur ses droits et obligations. Il doit souscrire l'engagement de participer aux actions de maintien dans l'emploi dont il est convenu avec lui à l'occasion de la signature d'un volet RSA au contrat d'insertion.

Ce volet complémentaire au contrat d'insertion a pour objet :

― de formaliser le parcours du bénéficiaire du revenu de solidarité active ;

― de recueillir les données nécessaires à l'évaluation du dispositif RSA.

La signature de ce volet intervient dans les conditions prévues à l'article L. 262-37 du code de l'action sociale et des familles, et notamment dans un délai maximum de trois mois suivant la fin du mois de la date d'ouverture du droit au RSA.

Si, du fait de l'intéressé et sans motif légitime, le volet RSA n'est pas établi dans un délai de trois mois à compter de la fin du mois de la date d'ouverture du droit à l'incitation financière RSA, le versement de la prestation est suspendu, sur décision du président du conseil général après avis de la commission locale d'insertion, après que l'intéressé, assisté le cas échéant de la personne de son choix, a été mis en mesure de faire connaître ses observations.

Le département se réserve le droit de suspendre le versement du RSA en cas de non-respect de tout ou partie des engagements pris lors de la signature du contrat, conformément à la réglementation en vigueur pour le contrat d'insertion (art. L. 262-19, L. 262-21 et L. 262-23 du code de l'action sociale et des familles).

9. Coût de l'expérimentation

En matière de dépenses de fonctionnement, une enveloppe budgétaire d'un montant de 1 950 000 euros est inscrite au budget 2008 pour l'incitation financière RSA. Cette enveloppe budgétaire a été déterminée sur la base du nombre de bénéficiaires potentiels (395 allocataires) en fonction de clés de répartition, issues des données transmises par la CAF, relatives à la durée du temps de travail (plus ou moins de 78 heures) et à la composition familiale.

A cette enveloppe s'ajoute 20 000 euros au titre des régies RMI. Le déploiement du dispositif RSA sur le territoire d'expérimentation a également nécessité le recrutement de 3 postes : un chef de projet et 2 postes de référents RSA.

Concernant les recettes, une convention sera signée avec l'Etat qui s'est engagé à financer la moitié du surcoût lié à l'expérimentation, à contribuer au coût de l'animation du dispositif et à reverser au département les primes de retour à l'emploi versées sur le territoire d'expérimentation.

Il appartient au conseil général, après avis de la commission solidarité-santé :

― d'autoriser la mise en œuvre du revenu de solidarité active (RSA) et celle du RSA+ dans les conditions précisées au rapport ;

― d'imputer les dépenses correspondantes aux crédits inscrits à l'article 935471, nature comptable 6515, sous réserve du vote du budget départemental de l'exercice 2008 ;

― d'autoriser M. le président à verser aux organismes payeurs les acomptes provisionnels au titre du RSA.

Le vice-président,

Michel-François Delannoy